美国联邦政府如何避免偿债危机顺水鱼财经

提高债务上限只是避免债务违约的前提，美国防止发生债务违约的关键还是看能否成功借到新债偿还旧债

文/贾 康 李 欣

美国联邦政府债务概念、

总量和平均期限

（一）美国“联邦政府债务”“政府债务”基本概念

美国联邦政府总债务（gross federal debt）是指由联邦" 财政部或其他政府机构发行的联邦政府所有未到期债务总额（余额）。它由两部分组成，一是由联邦政府账户持有（held by federal government accounts）的联邦政府债务，也就是联邦政府各项基金如社保和医疗" 信托基金等持有的联邦政府债务；二是公众持有（held by the public）的联邦政府债务（也被称为public debt ），并不是公债的概念。公众持有的联邦政府债务也包括两部分：一是由美国" 央行－美联储持有的联邦政府债务，是央行货币政策的重要工具；二是其他，包括私人和机构投资者、州和地方政府等持有的联邦政府债务。至于“美国政府债务”，则是指除联邦政府债务还包括州和地方政府债务的总债务规模，其中州和地方政府债务指州和地方政府及其所属机构的所有带息的短期和长期债务。

（二）美国联邦政府债务规模目前已接近其GDP总规模

2011财年末，联邦政府总债务为14.8万亿美元，其中联邦政府账户、公众（美联储和其他）持有的联邦政府债务分别为4.6万亿、10.1万亿（1.7万亿和8.5万亿）美元 。联邦政府总债务相当于GDP的98.7%，其中联邦政府账户、公众（美联储和其他）持有的联邦政府债务占GDP的比重分别为31.0%、67.7%（11.1%和56.6%）（见表）。联邦政府债务规模向其GDP总规模又近了一步，预计2012财政年度末将超过其GDP总规模。

最新数据显示，在2009财年，美国州和地方政府待偿还总债务为2.7万亿美元，其中州政府债务占39.0%，地方政府债务占61.0%，州和地方政府总债务约相当于GDP的19.4% 。因此2009财年，美国政府债务就已经突破了GDP总规模,约占GDP的104.6%，而且联邦政府债务规模近两个财政年度还在上升。

（三）联邦政府债务平均期限略为回升至4年零9个月

2012年3月底，私人投资者持有的可交易带息联邦政府债务的平均期限为4年零9个月，比2008财年末的4年零1个月有所回升，但低于2001财年末的5年零9个月 。二战后美国百废待兴，1947财年初债务平均期限曾经高达10年零5个月，到1975财年末曾一度下降到2年零8个月，之后开始回升。债务期限越长，融资成本越高，因此债务人从成本角度考虑会更倾向于短期融资，但是如果是为长期资本性投资提供融资支持，融资期限就会相应变长，另外在金融动荡中如美国次贷危机和全球金融危机中，由于不确定性较大，融资期限会大为缩短。

美国联邦政府债务结构、

发展动态与历程

（一）美国联邦政府债务中联邦政府账户、美联储和国外投资者持有比重显著上升

2011财年末，联邦政府账户持有的联邦政府债务比重正好比1940财年末翻了一番，从16%增加到32%，这主要是由于" 社会保障基金的发展和壮大；美联储持有的比重翻了一番还多，从5%上升为11%，主要是因为在2011财年美联储通过公开市场操作买入政府债券向市场释放了更多的流动性；其他所占比重则从79%下降到57%（见图1）。其他所占的比重虽然下降明显，但是其中国外和国际持有的美国联邦政府债务的比重却在上升。2011财年末，国外和国际持有的美国联邦政府债券占公众持有债务的比重从2002财年末的19.1%逐年上升至33.2%，也就是说国外和国际持有的政府债券占美国联邦政府债务的比重从10.9%上升至22.8%，9年时间翻了一番多，而在1940财年末，“国外投资者”持有的联邦政府债务曾小到可以忽略不计（见图2）。因此2011财年末，联邦政府账户、外国和国际以及美联储持有的美国联邦政府债务分别为32%、22.8%、11%，上升幅度均十分显著。这说明联邦政府债务的支撑力量发生了重要的结构性变化，联邦政府账户份额显著增加，在“经济全球化”和美国持续把握“世界货币霸权”的过程中，国外投资者以“选择中的认同”而成为联邦政府债务不可忽视的主要持有者。

（二）近年联邦政府债务规模大幅上扬

关于美国联邦政府债务有两个重要的衡量指标 ：一是联邦政府总债务；二是在联邦政府总债务基础上剔除联邦政府账户和美联储持有的联邦政府债务，即表中的其他。它不仅与联邦政府累计的赤字相关，还与美联储的货币政策以及信托基金投资的净增加值有关。2011财年，联邦政府总债务和其他联邦政府债务占GDP比重分别增加到98.7%和56.6%，是第二次世界大战以来的又一新高，比2001财年增长了一倍左右，而且预计未来6个财年内债务都将超过GDP，在2014财年末联邦债务占GDP比重将达到新的纪录107.8%。这次债务的大幅上扬主要是美国次贷危机和全球金融危机以来，美国和世界经济持续不景气，为缓解危机对经济和社会的影响，美国联邦政府出台了大幅度扩张性财政政策的缘故，同时在阿富汗、伊拉克和利比亚的军事行动，也是雪上加霜的重要因素。

（三）联邦政府债务随战争和经济形势变动

第二次世界大战曾导致美国联邦政府债务大幅攀升。图3显示的是1940财年以来美国联邦政府总债务和除联邦政府账户和美联储其他人持有的联邦政府债务占GDP的比重。可见1940财年以来，美国联邦政府的债务/GDP比重有两次大幅攀升，第一次在1946财年达到最高点，为121.7%，私人投资者持有的联邦政府债务/GDP比重当时为98.0%，这与参加第二次世界大战需要大量投入以及战后建设资金需求大增直接相关。

20世纪60-80年代，随着经济的发展联邦政府债务回落到较低水平，在1974财年达到历史性低点，联邦政府总债务和私人投资者持有的联邦政府债务与GDP之比分别下降到33.6%和18.3%。这种状况一直保持到80年代末，主要是由于经济增长的速度超过了联邦政府债务增长的速度，联邦政府赤字得到控制，甚至有些财年联邦预算实现了盈余。

20世纪90年代中期，联邦政府债务开始第二次波动式攀升，千年之交后由于政府控制赤字政策措施的实施，债务比重曾一度有所降低。1993财年其他投资者持有的联邦政府债务占GDP比重先达到了44.4%的阶段性高点，1996年联邦政府总债务占GDP比重达到67.1%的阶段性高点。之后经历了5年左右的下降，在2001财年达到相对低点，联邦政府债务和私人投资者持有的联邦政府债务/GDP比重分别下降到56.4%和27.2%。这种局面主要是由于" 新经济(" 310358, " 基金吧)的发展和克林顿政府为降低赤字和债务所进行的政策调整。这种相对较低的债务/GDP比重维持到了2008财年末，即美国次贷危机大规模爆发之际。其后我们看到的就是债务率曲线的陡升。

（四）联邦政府债务的增加迫使美国不断上调债务限额

从1940年6月25日到2011年8月2日期间，美国调整联邦政府债务限额多达100次左右，限额从490亿美元上调到目前的16.4万亿美元（图4）。调整最频繁的是1990年，一年调整债务限额高达7次，其次为1980和1987年，每年调整债务限额4次，再次是1963、1981和1984年，每年调整债务限额3次。债务限额上调超过5千亿美元的共11次，全部发生在1990年11月5日之后的18次调整之中。调整数额最大的是2010年的2月12日，把债务上限由12.4万亿美元上调到14.3万亿美元，一次上调了1.9万亿美元。可以看出债务法定上限的调整呈不断加码态势，上调额度越来越高。2011年7月31日美国总统" 奥巴马和议会两党领袖达成协议，将分两次上调联邦债务上限共2.1万亿美元，经过众议院和参议院审议通过，8月2日奥巴马总统签署了协议，在最后时刻避免了偿债违约的发生。这项法案（No：124Stat.251）规定：当年9月将联邦债务上限由14.3万亿美元上调至15.2万亿美元，并于2012年1月27日再次将联邦债务上限上调至16.4万亿美元。

对美国联邦政府债务的基本看法

（一）美国“财政悬崖”使财政政策走向的争论公开化

2012年7月美联储主席" 伯南克在国会做例行货币政策报告时指出财政悬崖问题，认为如果问题不能很好解决将使美国经济雪上加霜。这一方面是转移视线的良策，另外也是担心财政政策一旦缩紧将增加货币政策刺激经济发展和提高就业的难度。“财政悬崖”是指在年底年初之际部分减税政策到期将导致税收增加4000亿美元，2011年联邦债务上限上调时规定的削减支出措施将实施会导致政府支出减少1000亿美元，美国在国际经济不景气、欧洲主权债务危机没有得到解决，国内经济复苏放缓而且前景不明确、失业持续高位、财政政策又将缩紧的情况下，如何确定下一阶段财政政策的走向并出台新的预算案。在当前形势下，新的财政政策是不会真正紧缩的，但是新减税方案是减少中产阶级还是富裕阶层的税收负担以及减轻的幅度，财政支出是增加还是削减社会福利支出和国防开支以及变化的幅度，就需要政府和议会充分“磋商”了，财政悬崖的说法已将未来财政政策走向议题彻底公开化。

（二）美国州和地方政府的债务不会影响到联邦政府发生债务违约

美国州和地方政府债务的管理和控制相对严格，主要是为公共投资融资，州和地方政府的预算赤字一直保持很低的水平，1948财年以来的60多年中一直低于2%。2011财年州和地方政府赤字不到2千亿美元，占GDP的1.2%。而且州和地方政府的资产高于负债（2008年州和地方政府的债务是2.6万亿美元，但同期持有的现金和债券的价值是5.4万亿美元），所以普遍发生债务违约的可能性很小。更为关键的是美国作为联邦制国家，联邦和州以及地方政府的关系以" 法律确定，州和地方政府上缴部分征税权限，联邦政府负责提供国防和外交等公共服务。一旦个别州和地方政府发生债务清偿困难，可以通过州和地方政府的破产来解决，例如1994年的加州橘郡政府和2008年的阿拉巴马州杰佛逊县政府案例。就算极端情况下迫于压力个别州和地方政府的债务清偿责任需由联邦政府负担，由于美国州和地方政府的债务相对于联邦政府债务来说较小（如上文提到2009财年联邦政府债务和州与地方政府债务占GDP的比重分别是85.2%和19.4%），也不会对联邦政府发生债务违约产生重大影响。

（三）美国联邦政府的债务清偿主要和首先是依靠借新债还旧债机制

美国联邦政府避免偿债危机的出路主要是在债务清偿期限到来的时候能够通过借新债还旧债。美国联邦政府债务有法定的上限，这是国会对政府以债务融资扩大政府收支的一种控制手段，当联邦政府债务不断逼近法定上限时，就有了提高债务上限的问题。但国会控制的不单纯是债务上限，而且是与联邦政府债务相关的收支行为。因此债务上限的上调其实是没有悬念的，悬念在于国会如何通过提高债务上限的谈判来影响政府收支，结果是政府必须在未来10年内削减至少2.4万亿美元支出，包括立刻跨界式削减（across-the-board cuts）支出9千亿美元，领域涵盖军事、教育、交通和医疗。另一个非常规的出路，则是出售联邦政府资产，这一般应是排序靠后的选择。

（四）投资人（持有人）对联邦政府债务的认可和吸收能力决定联邦政府能否成功举债

美国作为当今头号强国，对世界经济的影响很大程度上表现为美元、美债的动态。美国经济感冒，全世界要打喷嚏，中国也不可能独善其身。近日美" 国债务上限和债信评级所引起的高度关注和强烈市场反应，如果说多少有点“意料之外”，但也完全是在“情理之中”。

提高债务上限只是避免债务违约的前提，能否避免发生债务违约还要看美国能否成功筹措到足额资金偿还到期债务。从美国联邦政府债务的持有人结构来看，联邦政府的举债要看联邦政府账户对债务的吸收能力以及国外与国内投资者特别是国外投资者对美国联邦政府债务的认可和吸收能力。有利的方面是，美元的世界头号硬通货地位成为美国联邦政府发行新债的保证，在经济不景气情况下，投资美国联邦政府债券" 收益比较而言更有保障，尽管世界金融危机是由美国次贷危机触发的，但世界经济不景气、欧洲主权债务危机没有解决的情况下，美元资产相比于欧元、日元等资产，还是更为人们认可的“优质资产”。不利的方面是经济的景气不足，对联邦政府账户资金的增长和投资者的投资能力都有负面影响，美国量化宽松的货币政策导致联邦政府债务投资实际收益走低和加重国际投资者对美元资产持续贬值的担心。理论上说，一旦出现美元新债“发不出去”的情况，那么对于美国和世界经济的打击将是“崩盘”性的。然而现阶段，虽然美国的“下坡路”由于标准普尔在2011年下调美国债信用评级而具备了鲜明的“量化”特征，以后也不排除信用评级的继续下调，但如断言美国会就此出现发不出债的局面，显然还为时太早。（作者单位：财政部财政科学研究所）