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预算如何公开？如何规范地方债？国库体制改革何处去？素有“经济宪法”之称的《预算法》修订引发各方关注
本期嘉宾
贾 康（" 财政部财政科学研究所所长）
朱大旗（中国人民大学财税法研究所执行所长）
素有“经济宪法”之称的《预算法》，在今年迎来了它本应获得的关注。
7月上旬，全国人大网站公布了我国《中华人民共和国预算法修正案（草案二次审议稿）》，向社会公开征求意见。到8月5日征求意见的截止日期，共有约19000人参与提交意见，汇总成33万条修改意见。
在此之前，于1994年颁布的《预算法》从2004年就开始了修订工作，跨越两届全国人大，历时8年修订，才有了《中华人民共和国预算法修正案（草案二次审议稿）》的公布。
但是，引发广泛关注的《中华人民共和国预算法修正案（草案二次审议稿）》，却没有进入8月底的人大常委会三审。有媒体报道称，修订《预算法》本届人大无望。
《预算法》为何能引起如此大的关注？草案二次审议稿又引起了哪些争议？本报邀请多位" 法律、公共政策以及财税方面的专家学者，就这些问题进行了深入的探讨。
文/本报驻上海记者
李媛
让老百姓知道
每分钱的去处
子在渊
预算不难理解，每个人、每个家庭过日子都会有预算，知道挣了多少钱，花了多少钱，存了多少钱，花的钱又花在了哪里。个人、家庭都需要预算，更何况“取众人之财”的政府，给管家的政府立个花钱的规矩，《预算法》的作用正在于此。
因而，也可以说，《预算法》是一部管理公款的法律。本质上就是确立法定授权的原则没有立法机关的明确授权，行政部门不能从老百姓手里拿走钱财，也不能实施任何开支。以此而言，要想遏制政府大手大脚花钱的冲动，就必须让《预算法》起到应有的作用。
遗憾的是，《预算法》在很多时候，却很难对政府花钱起到应有的约束作用。比如说，《预算法》规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。可实际上，政府举债已成了普遍性现象，有时候更是“拆东墙补西墙”；再比如，预算外收入的长期性存在，导致很多地方政府下一个“红头文件”就能收费，而且，这笔收费由于没有经过预算，使得监督其使用也很困难。而这又为部门的“小金库”提供了便利；又如，从2010年起，中央各部委推进部门预算公开，可实际上，政府部门公开什么，怎么公开，公开到什么程度，在现行《预算法》中，并没有具体的规定。
正因为《预算法》存在着诸多的问题，及时修订不可避免。而由于其关系到每个纳税人的切身利益，所以草案向社会公开征求意见也是应有之义。一个月的时间内，33万条修改意见代表了民意，最终能否体现到修订后的《预算法》中，不妨拭目以待。
而究其根本来说，《预算法》修订必须解决以下几个关键问题：能否做到真正的预决算公开，而不是流于表面、应付公众的粗枝大叶式公开？能否把政府所有的收入和支出都纳入预算，而不留下预算外收入的灰色地带？能否真正遏制住地方政府举债的冲动，把地方债风险控制在合理范围内？解决了这些问题，《预算法》修订才更有进步意义。
关注一：公开
增加预算公开是一大进步
《预算法》的修订为什么值得关注？一言以蔽之，它关系到如何管理大家的“钱袋子”。
中国人民大学财税法研究所执行所长朱大旗告诉记者：“《预算法》修订的艰难，恰恰说明了《预算法》的极端重要性。《预算法》修订的首要任务是，要树立正确的现代预算观念、调整立法宗旨，其修订内容的核心、难点乃是各预算主体的预算权该如何配置，而权力配置的背后是利益，利益的背后则多纷争。”因此，朱大旗表示，“就我个人的观点而言，我比较主张渐进地、逐步地改革与完善《预算法》。”
在《预算法修正案（草案二次审议稿）》中，增加预算公开的内容被不少学者视为一大进步。
中国人民大学财税法研究所执行所长朱大旗认为，增订第十一条初步确立了预算公开原则，使民众对预算的知情权有了较高层次的法律保障。“修订第十一条可以说在一定程度上初步确立了预算公开原则，是一个很大的进步。但在个别规定上，仍然存在不足。”他指出，一是“应当及时向社会公开”建议修改为“应当依法、完整、及时、客观向社会公开”；二是第四款“预算、预算调整、决算公开的具体办法，由国务院规定”这样的空白授权规定不妥，应加以实质性的修订。
中央财经大学财经研究院院长王雍君向记者表示，二次审议稿的主要进步体现在预见性、程序性和透明度方面。“一是预算的预见性方面的条款增加，改善了一些以往批复不及时的状况；二是程序上比过去有局部性的改进，解决多年来各级政府在执行过程中的追加预算，是程序上的改进；三是预算公开，在透明度方面有所进步。”
此外，王雍君还说，在增订第四条、第五条中增加了预算分类，也是有所规范。朱大旗也认为，这初步确立了全口径预算管理原则、明确了我国复式预算由公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算四部分构成。
关注二：国库管理
国库应该归谁管？
此次修订中另一个引发热议的改变是，删除了原《预算法》第四十八条“" 央行经理国库”条款。有观点认为，这是要把经理制（主张央行国库受政府领导、对政府负责）变成代理制（主张央行国库受财政部门领导、对财政部门负责），这将会导致把管理纳税人“钱袋子”的“会计功能”与“出纳功能”集中交给财政部门一家。
王雍君告诉记者，2001年《财政国库管理制度改革试点方案》实施，这项改革的最大亮点就是通过引入TSA（国库单一账户）机制，实现公款的集中管理。由于当时的特定情况，《试点方案》为预算外资金预设了“财政专户”（财政部门在商业银行开设用于处置公款的账户），形成预算内资金存放于设在央行的TSA、预算外资金存放“财政专户”的双轨模式。但是，这些“财政专户”导致了政府现金余额的高度分散化，近年来，利用这一制度漏洞谋取私利的大小案件时有发生，而《预算法修正案（草案二次审议稿）》应该在这个方面给予更多的规范设计。
“与监督大量"财政专户"上的资金流动相比，监督一个账户（TSA）应该是成本最低、效率最高的了。”王雍君强调，尽管每个国家的国库体制都有差异，但有一点是大家共同认可的，就是标准TSA机制。这一机制要求除TSA外，其他所有公共账户（财政部门为预算单位开设的账户）都必须是零余额账户：每天营业终了前，这些账户上的资金余额必须通过银行清算系统划拨到TSA中。在中国现实背景下，就守护纳税人钱包而言，标准TSA机制是最具实质重要性的一道防火墙。
朱大旗认为，在预算的监管上，可以向国外学习三方面的经验：一是不少国家宪法中设有财政专章来规定财政预算问题；二是在预算权配置方面，对各预算主体职权要分工明确、分权制衡，而民众选举的代表机构，如人民代表大会作为国家最高权力机关，一定要享有财政预算方面的专属立法权、实质性的审批权和监督权；三是作为财政预算的专业监督机关国家审计部门要保持高度独立性、要有雄厚的财力和人事制度保障。
关注三：地方债
应正面规范地方政府举债行为
财政部财政科学研究所所长" 贾康一直关注预算法修订中的地方债问题。他认为，二审稿在地方债问题上，改变一审稿的文字表述，完全退回到与现行《预算法》一字不差的状态。“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，这从国际上看，是对地方债实行最严格控制的模式。
贾康认为，二审稿删除了一审稿五个十分重要的“正面规范”内容：
一是除法律和国务院另有规定外，地方政府不得为他人债务提供担保。二是对地方政府债务实行限额管理。三是地方政府如发债，主体是省级政府。四是地方政府发债的审批程序为：国务院确定地方债务的限额，报经全国人民代表大会批准后下达，省级政府按国务院下达的限额举债，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。五是地方政府举债应当有稳定的债务偿还资金来源。
他认为，上述五条都有十分清晰、重要的制度规范内容和风险防范指向，都很实在和合理，是不该被删除的。
他同时指出，现行《预算法》关于地方债的表述，并不存在任何原则性的错误，其问题在于太原则、太简单、太笼统，因而需要修改和补充。在现实生活中，如继续维持这一不能适应现实发展的简要表述，而不相应于近年制度创新实践，增加对地方债作正面规范、指导与约束的内容，将是此轮立法修法的一大缺陷。
