全领域改革攻坚 新红利如何释放顺水鱼财经

一位东莞市的老领导曾自豪地谈起，在改革开放初期，东莞建起了全国第一家“三来一补”企业，一个县级市雄心勃勃要办一所大学，来料加工装配办公室的一个公章可以让企业通关无忧。

这些，都是东莞坚持改革开放、敢于“吃螃蟹”的光荣历史。这30多年来，从偏居岭南一隅的渔村农田，到“东莞塞车，全球缺货”的世界制造业名城，东莞的城市发展史恰是一部解放思想、破旧立新的创业史。

创业难，守业更难。在经济发展的快车道上驰骋多年之后，“东莞模式”所倚仗的劳动力、土地等制度红利逐渐式微，早年间政令通达、灵便高效的行政体制渐显僵化之势，人口结构倒挂、区域发展不平衡等问题亦需良善的社会治理来破局。

凡事不破不立。改革是东莞发展的主旋律，改革就是不断破与立的过程。在新的经济和社会形势下，要创造“新东莞奇迹”，东莞需要自我革命，继续改革，在政治、经济和社会领域探索全方位的红利创新。

一切就像30年前一样。东莞人需要记起最初的梦想与勇气。不忘初心，乃得始终。

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经济领域：“东莞智造”抢占高端话语权

从“东莞制造”转向“东莞智造”，这是近年来东莞对于产业升级的孜孜追求。东莞制造，浓缩了东莞过去30年产业革命的经验与果实；东莞智造，则孕育着东莞未来高水平崛起的希望与铺垫。

在今年6月底召开的“实施《珠三角规划纲要》领导小组会议”上，东莞提出了“九年大跨越”的具体目标，其中提到，东莞将力争率先建成国家创新型城市，到2017年初步建成开放型区域创新体系。

在过去，对于东莞的经济奇迹，人们津津乐道的是全国首家“三来一补”企业，是全国首个“对外加工装配办公室”，是市镇村组“四轮驱动”的工业化。30多年来，东莞借助地缘优势，顺利地承接了世界产业浪潮的转移，同时在经济领域创造了诸多制度红利，这些共同创造了东莞经济的崛起。

但现在回过头来看，当年东莞的创新更多集中在招商引资和行政服务领域，对产业选择、企业创新并没有给予太多的关注，这在一定程度上造成后来对传统发展路径的依赖。同时，东莞的产业结构也呈现出低端化、松散化的局面，也就是常说的“满天星斗，独缺明月”。

2012年，东莞GDP突破5000亿元，尽管经济总量着实可观，但传统产业面临的老问题依然突出：核心技术薄弱，大多数企业处在产业链、价值链低端，在国际市场上缺乏“话语权”等。如果延续传统的经济发展模式，东莞的资源环境、人口承载和社会管理都将难以为继。

金融危机之后，转型升级成为东莞经济的主题词。政府和民间都意识到，科技自主创新和自有品牌建设对城市产业和企业生存的重要性，由此，科技研发和品牌建设投入都大幅增加。与此同步，东莞试图通过引进大项目、打造大园区、培育大产业，打造一批百亿元企业、千亿元产业，努力形成“星月争辉”的局面。

市长袁宝成说，如果离开产业创新，城市创新就缺乏经济支撑。东莞要在创新中从被动承接国际产业转移变为主动参与国际分工，从单纯请进来转为大步走出去，从外向型经济走向开放型经济体系。

一组数据或许可以反映出东莞各界的努力：东莞累计推动4000多家来料加工企业转为“三资”或民营企业，超过原有全市加工贸易企业总数的七成；东莞的加工贸易增值率提高12个百分点，自主品牌拥有数量增长一倍，新设研发机构是2008年之前总数的49倍；近一年来，东莞共引进重大项目81宗，投资总额达1972亿元。

当然，数据不是现实的全部。东莞转型升级的关键还在于，整个产业链要从加工制造向微笑曲线两端延伸，“东莞智造”必须冲破低端制造的格局，抢占国内外市场的高端话语权。这种经济内质的提升，绝非企业转型的数量、自有品牌的增长率、投资总额的提升等一系列简单的数字所能衡量。

市委书记徐建华的展望也是如此：“东莞要积极实施产业高级化战略，推动东莞从适宜低成本劳动密集型产业发展壮大的区域，向适宜资本密集型、技术密集型、创新型产业茁壮成长的区域转变。”

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行政领域：高效机制释放市场活力

经过30多年的高速经济增长，当年白手起家的创业者，如今许多都成了安享既得利益的守成者。经济体制的“破与立”，势必要打破固化的利益格局，这其中，行政体制必须先有破冰之举。

改革开放初期，东莞的行政管理机制一度松散，但灵活高效，这为市场力量的“野蛮生长”营造了宽松的制度空间，并形成东莞早期的特殊优势和制度红利。

比如当年有名的“烟纸地契”在烟纸上写下最简单的关于租地面积、价格的约定，这是在不改变土地性质的前提下，采用租地的方式解决了土地资源紧缺的难题。这一创举比党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》早了10几年。

但是，传统的制度红利终有一个边际效应递减的过程，习惯于安稳现状的行政体制也容易变得迟滞和僵化。在一个逐渐固化的机制里，政府的管理更多地站在了政府便利、责任风险最小的角度，政府与市场的关系由“服务”变为“干预”；而且，站在既得利益者的角度，政府习惯了大小事一手抓，但管得多未必管得好，这实际上进一步压缩了市场的空间。

在经济发展的上升期，行政体制的弊端可能会被乐观的经济数据所遮蔽，但当经济驶入了慢车道，行政体制的沉疴痼疾就会显露无遗。《南方日报》在去年3月的一篇报道正是东莞僵化机制的最好反映一家企业耗时一年都没能在东莞注册成功，这与东莞早年间的高效机制有天壤之别。

2012年，东莞在行政体制改革方面颇显自我革命的勇气。东莞提出建设“六个东莞”营造法治化、国际化营商环境的战略举措，并启动以商事登记制度改革为核心的新一轮行政审批制度改革。商事登记改革是一项“微创式”的改革，但是具有开拓性的意义。它既为市场力量主体的诞生大开“方便之门”，更在行政体制内部进行了开拓性尝试。以商事登记改革为突破口，东莞在去年全面启动了行政审批制度改革。第一批审改目录已清理75个部门716项行政审批事项，减幅达41.3%；第二批目录也已按程序报省审批，如获全部同意，东莞行政审批事项将压减62.6%。

行政体制改革做到了这些，够不够？

显然，改革是没有止境的。如屡受褒扬的商事登记改革，商改之后，全市60%的部门压缩了20%的审批时限，但在最初试点的大朗镇，当地70%的部门压缩了50%的审批时限，这说明商改仍有继续深化的空间。

而从更宽泛的领域来看，东莞的行政机制仍旧存在懒政惰政、层级繁冗、区划分散等沉积多年的痼疾。徐建华也曾严厉批评机关部门存在“庸、懒、散、慢、贪”这“机关五病”，这些问题，“已是冰冻三尺，非一日之寒了”。

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农村领域：综合改革力避“' 希腊化”

东莞经济在镇街，镇街经济在村组。无论是经济领域的改革，还是行政机制的破冰，农村和农村经济都是绕不开的关键领域。

改革开放以来，以租赁经济模式为基础的东莞镇村集体经济，曾以每年超过20%的速度高速发展。不过，近年来东莞集体经济收入增速持续放缓，1989年至1998年年均27.5%的增长率，在2005年至2010年为1.1%。与此同时，村组两级集体经济的开支不断攀升，其非生产性支出的比重一度达到68%，全市收不抵支的村社一度高达六成。

“东莞的希腊”，这是此前省委领导为东莞农村集体经济敲响的警钟，也成为舆论对于东莞的普遍担忧。

一份官方调' 研报告曾指出，东莞农村集体经济转型“阵痛”集中体现在收支失衡、收益下降、债务风险等三方面，归根究底是集体经济传统发展模式无法适应形势变化要求。而传统模式面临四大瓶颈：发展方式的局限导致增收乏力、公共支出的剧增导致负担沉重、监督管理的薄弱导致效益低下、体制机制的弊端导致转型缓慢。

去年下半年，东莞密集出台农村改革政策，拉开了新一轮农村综合改革的序幕。市委书记徐建华对于改革的思路是，一是转变发展模式，推进集体经济转型发展，引导村组从关心租金向关心税收转变；二是加快推进村组综合体制改革，推进政务服务、村民自治、集体经济三分离；三是强化管理监控，严禁举债分红，促进农村集体经济持续健康发展。

这其中，东莞已经试点数年并已见成效的是村级体制改革。

这项改革首先是要完成基层组织架构的调整，将行政事务、村民自治权、集体经济组织与原村级“三分离”，着手建立以社区党组织为领导核心，政务服务中心、居委会、集体经济组织三者分工合作的新型管理体制。新设立的社区政务服务中心，作为镇级政府的派出机构，承接上级部门在基层的行政任务，这解决了村、社区“行政化”的问题，也减轻了村一级社会管理与公共服务的负担。而更具独立性的集体经济组织，则将向专业化和职业化的方向发展，再次激活农村发展潜力。

经过一轮村级体制试点改革，东莞村组集体债务风险基本实现安全可控，2011年末，村组两级集体总资产从2007年的1088.6亿元增加至1234.9亿元，资产负债率下降至22.7%。

当然，转变农村集体经济发展模式是一项庞大的综合工程。新一轮农村综合改革的目标，是要推动东莞城乡管理体制从二元向一元转变、农村社会形态向城市社会形态转变、传统农村村民向现代城市市民转变。而从目前来看，除了村级体制改革初见成效以外，其他诸如聘请职业经理人、创建农村资产管理交易平台等东莞力推的改革项目，仍处于摸索阶段。集体经济实现转型，并呈现憧憬中的多元化发展，还需要持久的原动力。

策划 南小渭 段思午

采写 南方日报记者 李书龙

社会领域：推进公共服务均等化

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相较于早年间经济领域的锐意革新，和近年来行政体制改革的稳步推进，东莞在社会领域的改革一直滞后。东莞特殊的行政架构、产业结构和人口结构，让城市发展的复杂性与社会变动的深层性相互交织，发展遗留问题与社会新生矛盾同时并存。

今年3月，袁宝成参加全国“' 两会”时谈到，东莞有185万户籍人口，850万常住人口，外来务工人员为东莞发展做出了不可磨灭的贡献，要努力推动公共服务均等化。

近年来，东莞通过积分制与普惠制相结合的模式，在就业、居住、医疗、教育、劳动保障等多个领域，进行均等化服务的创新探索，部分改革已见成效。去年，东莞提出创建全省社会管理引领区的战略目标，试图推动公共服务均等化，让改革成果惠及每一位栖居在东莞的公民。

推进公共服务均等化，这是政府职责所在，但不必讳言，当前政府服务也存在不少问题：公共服务的主体和方式较为单一，造成服务资源的分割、闲置和浪费，以及服务效率不高、质量不优。尤其是在政绩考核以量化为标准的背景下，有些部门乐得以完成可见的任务量为目标，而忘了要从服务对象的真实需求出发，真正使其受益。在东莞以往的实践当中，这样的负面案例并非没有。

也正因此，应对推进公共服务均等化的迫切要求，东莞需要创新社会管理模式，引入社会组织的力量，推进服务主体多元化。

眼下的问题则在于，东莞并没有太多可以参照的对象，必须再次“摸着石头过河”。这恰是' target='_blank' >朱小丹省长对于东莞的嘱托：“努力在社会管理模式创新中探索新路。”

省政府发展研究中心副主任李惠武认为，经济转型相对容易，社会转型更艰难，阵痛更久，它包括社会管理、社会建设、基本公共服务的均等化等多方面。政府行政机制体制转变固然难，但基本公共服务均等化更难，它与群众生活关系更密切，影响更直接，投入更大。“这也是探索的过程，抄香港不行，抄新加坡也不行，要符合东莞的实际。”

东莞目前的一些具体思路包括：推进“政社分开”，完善社会组织承接政府职能转移、购买服务的制度，将大量政府“不该管、放得下”、社会组织“接得住、管得好”的事项转移给社会组织。从2011年7月起，东莞陆续出台社会组织“松绑”政策，一方面降低社会组织注册门槛，一方面扶持其成长。

接下来，东莞市还将推动建立公共财政对社会组织的资助和奖励机制，保障社会组织依法享受税收优惠待遇，鼓励企业和个人将更多的资金投入到' 公益事业中来。

创新社会管理，增进公共服务，正是需要最大限度地推进社会协同和公众参与，形成“全民自治、自我服务”的社会氛围。如徐建华所言：“一个成熟的社会必然是由各类社会主体"共谋、共建、共管、共享"的"大社会"，必须想方设法扩大公众参与，提高社会管理的广泛性、渗透性和互动性。”