科技型企业“走出去”的政策成本分析顺水鱼财经

' 科技型企业“走出去”是指科技型企业对外直接投资、在境外设立分支机构、投资办厂、设立研发中心、建立科技园、技术入股、跨国并购、对外承包工程、对外劳务合作等。

科技型企业“走出去”是指科技型企业对外直接投资、在境外设立分支机构、投资办厂、设立研发中心、建立科技园、技术入股、跨国并购、对外承包工程、对外劳务合作等。科技型企业“走出去”是科技兴贸战略与“走出去”战略的有机结合，是更好地利用两个市场和两种资源，促进国民经济可持续发展的重要措施。政府的主要职能是“通过鼓励和支持有比较优势的科技型企业对外投资和跨国经营，推动我国企业加快结构调整和技术进步；同时化解贸易摩擦，降低贸易风险，提高国际竞争力，带动商品和劳务出口。形成一批有自主知识产权、有实力的跨国公司和著名品牌，促进我国经济持续、快速、协调、健康发展。”。

为支持科技型企业走出去，我国先后出台了一系列相关的支持政策。从外交、外汇、税收、海关、信贷、保险等多个方面给予科技型企业以政策支持。由于科技型企业几乎涉及所有的产业，如何减少政策成本，最大限度地调动科技型企业自身“走出去”的热忱和积极性，是政府制定政策时必须仔细权衡的重要方面。

政府政策对科技型企业“走出去”干预的成本

在政府与市场的边界清晰的情况下，政府对市场的干预必须讲求效率，以避免干预成本过高。因为政策成本过高必然会抑制市场的经济功能，导致严重的官僚主义和腐败，最终阻碍经济的发展并引发公众的强烈不满。因此，提高政策效率，降低政策成本，是加强政府宏观经济调控的重要方面。政府对科技型企业“走出去”的一系列扶植政策就是要“依靠科技型企业‘走出去’，带动我国高新技术产品、关键设备、技术、劳务和技术服务的出口，利用国际科技资源，增强自主创新能力，培育具有较强国际竞争力的跨国公司。”.

“成本是为了一定的目的而付出的（或可能付出的）用货币测量的价值牺牲。” 这是美国会计学会1951年对成本下的定义。市场失灵导致政府干预，而政府干预也可能出现低效率。要保证政府干预的有效性，避免在弥补市场失灵的同时又造成政府失灵，就必须严格控制政府对市场干预的成本。在市场竞争条件下，资源由市场竞争实现配置，会动态地实现帕累托最优。在这一进程中，企业家通过创新来寻找、创造新的利润点，但由于竞争这些新的利润点会逐渐消失，这时企业家又不得不重新开始新一轮的创新，以寻找新的利润来源。

政府介入市场，用权力配置资源，其结果就会产生各种各样的额外收益，即权力导致的租金，会诱导越来越多的寻租活动。政府批准、减税、补贴、配额、许可证或特许等，对于资源配置都有影响，它们实际上都是在创造一个短缺的市场，谁拥有这一市场的份额就相当于拥有某种特权。在这些短缺的市场上，人们企图用自己的资源去获得特权，争取特权的原始分配，或者设法替代他人去取得特权，或者从他人手中通过交易获得特权，或者规避政府管制取得非法的“特权”。 而对于已经拥有特权的人来说，则是如何保护其特权。这些活动都需要费用，它们的支出也无法减少或者消除政府人为制造的稀缺，因此它们是社会福利的净损失，是非生产性的。布坎南（James M.Buchanan）的寻租理论的逻辑结论是，只要政府行动超出保护财产权、人身和个人权利、保护合同履行等范围，政府分配不管在多大程度上介入经济活动，都会导致寻租活动，都会有一部分社会资源用于追逐政府活动所产生的租金，从而导致非生产性的浪费。

现代市场经济中，政策的服务功能、信息功能、导向功能等不断强化，而这些功能的增强又使得政策活动更多地介入经济生活的各个方面，从而也造成政策成本不断攀升。

成本分析

“争取政策，享受政策”是科技型企业争食的一块蛋糕，但企业享受相关政策扶植必须付出相应的成本支出。倘若企业获得相关政策支持的成本大于或等于支持政策所带来的收益，那么企业有可能会放弃享有政策支持的权力。从全社会来看，倘若一项行政政策的成本远远低于给全社会所带来的收益，那么这项宏观经济政策将是有效的；倘若一项行政政策的成本大于或等于给全社会所带来的收益，那么这项政策将是无效的，这也意味着政府干预的失败。

1．行政成本和税收支出成本

扶植科技型企业政策“走出去”政策的行政成本指为制定、贯彻和管理科技型企业“走出去”相关政策所占用的公职人员的人力、物力资源的所有支出。税收支出指以特殊的' 法律条款规定的、给予科技型企业以税收优惠待遇而形成的收入损失或放弃的收入。这是政府的一种间接性支出，属于财政补贴性支出。为了促进企业技术创新，科技部、财政部、国家税务总局在2008年4月14日共同出台新的《高新技术企业认定管理办法》，规定凡通过高新技术企业认定的(不论高新区内外)，其企业所得税可在三年内从25%减为15%。2008年底，全国有15541家企业通过新的高新技术企业认定，其中10547家是原有高新技术企业，占新认定企业总数的76.3%。2009年前十个月，又有2760家企业通过认定，这部分税收支出的成本将是比较庞大的。

2．企业认证成本和监管成本

根据《高新技术企业认定管理办法》规定，要通过国家高新技术企业的认定，需要同时满足六大条件，包括对其主要产品(服务)的核心技术拥有自主知识产权(可通过自主研发，也可通过受让、受赠、并购等方式，或通过五年以上的独占许可方式获得)，具有大学专科以上学历的科技人员占企业当年职工总数的30%以上，其中研发人员占企业当年职工总数的10%以上；研究开发费用总额占销售收入总额在3%-6%之间(不同规模有不同要求)；高新技术产品(服务)收入占企业当年总收入的60%以上等。

科技型企业要充分享受现有的政策支持，首先要达到高新技术企业标准，被认定为高新技术企业。这就要求企业首先是经省级以上人民政府科技主管部门认定的高新技术企业；其次，企业必须从事高科技项目。由于企业享受到优惠政策要经过较繁琐的认定手续，因此大量高新技术企业申报代办机构应运而生。目前全国已获得资格认定的近2万家高新技术企业，大约70%是通过各类中介完成的，其收费标准为每成功完成一家企业的认定，在5万元到15万元之间。

根据科技型企业“走出去”政策研究调查问卷显示，58%的企业认为已获得政策上的支持，40%的企业则认为没有享受到相关的政策支持。表示没有获得政策性支持的企业中，不知道有优惠政策的所占比例最高为38.8%，政策对本企业吸引力不大的占26.5%，因为政策办理手续繁杂的占34.7%（图2-1）。这说明支持政策本身的宣传力度和企业享有政策优惠的过高成本成为企业不能享受政策支持的主要因素。

此外，企业的监管成本也较高。据审计报告披露，很多被抽查企业在知识产权、研发费用和高新技术产品收入等方面均不符合标准：有的企业虽已填写6项或以上知识产权，但是并无知识产权证书、转让合同或者独占许可合同；还有一些企业虽然可提供知识产权证书，权利人却不是公司，也没有签署转让合同或者独占许可合同。审计还发现，企业每年研发费用比例不符合规定要求、高新收入占全年收入比例未达到60%、企业申报材料上有关高新产品收入总计与专项审计报告不符等情况比比皆是。

2009年3月，财政部会同国家审计署对北京、上海、广东、江苏等地116家高新技术企业抽查发现，有85户不符合条件，不合格率高达73%，其享受的税收优惠达到36.31亿元。针对高新技术企业认定造假盛行的局面，部分企业将面临更为严格的复审。这也使企业的监管成本不断升高。

3．企业的寻租成本

政府支持科技型企业“走出去”的一系列政策规定是加速科技型企业外向型发展进程的政府干预措施，这种对市场的干预不可避免地造成企业的寻租活动。柯兰得尔认为寻租是为了争夺人为的财富转移而浪费资源的活动。企业寻租是为了取得额外的收益而进行的疏通活动，这种额外的收益是企业被认证为科技型企业后而产生的，是一种人为创造的财产的转移。

寻租间接造成资源配置的扭曲，阻止了更有效的生产方式的实施。寻租活动与市场中的寻利活动不同，寻利活动有利于社会总福利的增加，但寻租活动却导致社会总福利的损失。一是直接浪费了经济资源，利用时间、精力和金钱去人为地制造符合认证标准的结果，对寻租者来说可能更有效率，但对社会来说没有效率可言。二是导致其他层次的寻租活动或“避租”活动。政府部门工作人员为了对付寻租者的游说与贿赂，需要时间和精力反击。

寻求科技企业优惠特权必然同时造成另一部分企业为了避免有差别的非优惠待遇或保护自己的优惠待遇而支付出巨大的“防御”成本。根据布坎南（James M.Buchanan）的分析，由于政府的人为限制或人为制造差别政策，资源可能同时在三个层次上被消耗掉。对于科技型企业，一是获取科技型企业认证的寻租；二是对政府肥缺的寻租，由于科技型企业的认证是有价值的，所以科技型企业的管理部门就成了肥缺，潜在的企业家就会在退出科技企业寻租的同时转入政府肥缺的寻租。三是对政府活动所获得的税收支出的寻租。

只要寻租活动的收益大于寻租活动的成本，或者说，只要寻租活动的边际成本小于其边际收益，那么，寻租活动就难于遏制；追求最大利益的企业，总是把寻租活动的水平推进到其边际成本与边际收益相等为止。从全社会来看，全社会寻租成本之和一般大于寻租所带来的收益之和，因为这里面还包含了大量的寻租失败者所支出的成本。

4．政策的扭曲成本

（1）孳生了申报中介

由于高新技术企业认定程序比较复杂，《高新技术企业认定管理办法》刚一颁布，国内高新技术企业申报代办机构便一夜暴增。其中北京的代办机构与个人达到两三百家，为全国之最；长三角及珠三角次之，每个地区也有上百家之多。海南省因对获得认定的高新技术企业再给予50万元的创新经费支持，亦成为中介的抢滩之地。这些顺应国家产业调整政策而生的高新企业认定中介，有会计师事务所、律师事务所，知识产权事务所，也有各种商务咨询机构、科技交流中心、科技顾问公司，还有声称与地方科技部门、知识产权管理部门“有关系”的单兵作战者。目前全国已获得资格认定的近2万家高新技术企业中，大约70%是通过各类中介完成的。这些中介代理机构不仅为申报高新企业跑程序，更能为企业创造申报“高新”所需的“条件”。一家在全国主要城市均设有办事点的科技交流中心，把整个“做材料”和买专利(或在其引导下申请专利)的过程称为对企业的“培育期”，这个期限最长一年，最短数周。从2008年至今，据称该中心已“培育”近千家企业，成功率在95%以上。

高新技术企业的评定机构通常设在地方科技部门，由科技、财政、国税及地税四家组成评审机构，再按行业抽取相关专家共同组成评审组。虽然评审中采取隐去企业信息、公示评审结果等措施，但到目前为止，评审过程仍以看材料为主，材料只要编制得当，符合相关标准，基本上都会获得通过。中介部门的加入，不是做大蛋糕，而是分食蛋糕，使社会财富的转移过程进一步复杂，增加了政策的扭曲成本。

(2)一部分企业由寻利变为寻租

市场机制本身有一种激励功能，使以追逐利润为动机的企业通过投资研发而进行技术创新，其创新成果在知识产权的庇护下获得远远超过正常利润的超额利润。政府对科技型企业的干预，为企业的寻租活动提供了条件。当寻利的企业家发现寻租更容易时，就会转而进行寻租活动，取得额外的收益。政策对科技企业的扶植，使企业通过高新技术企业的认定就可以获得税收、金融、补贴等一系列政策倾斜所带来的好处，这使企业形成畸形的资金投向，将资金投向科技企业申报中介，只要拿到高新技企业的认证，就可以获得稳定的政策收益，而不像创新那样要承担巨大的投资风险。这不但使市场机制遭到破坏，而且与政府支持科技企业“走出去”的一系列政策初衷相悖。

5．国际贸易摩擦成本

全球金融危机爆发以后，一些国家和地区普遍且频繁地使用看似不违反WTO规则的贸易救济手段来实施贸易保护主义，绿色壁垒、技术壁垒、环境保护和知识产权等更加隐蔽、更具战略性的贸易保护手段，正在被越来越多的发达国家所运用。另外，各国纷纷出台扶持本国企业的政策。与此同时，又纷纷出台反对其他国家扶植其企业的政策。截至2009年11月初,全球共有19个国家和地区对中国出口产品发起了101起贸易救济调查,涉案总额超过116亿美元。今年9月16日，欧盟委员会宣布对中国产无线广域网卡(WWAN)发起反补贴调查。这是欧盟首次动用所有贸易救济工具(即反补贴、反倾销和保护措施，俗称“三反”)对付中国产品。提出华为公司和' howImage('stock','2_000063',this,event,'1770') 中兴通讯(' 000063,' 股吧)接受中国政府补贴，以低价出口对欧洲生产商造成实质损害。申诉书指称补贴主要来自政策性贷款；此外，两家公司还享受了企业所得税减免、在深圳及其它科技园区建厂的优惠政策、进口关税项目优惠、国家拨款、以低于市场价格获得原料和补贴、地方政府优惠等6项补贴措施。除了政策性贷款，申诉书认为，中国政府积极干预银行业务，因此中国商业银行，甚至外资银行贷款利率都是扭曲的，低于市场利率，因此也形成政府补贴。欧盟发起的这项反补贴调查很可能引发连锁反应和系统性风险。因此，政府对科技企业“走出去”的一系列支持政策必须充分考虑可能引起贸易摩擦所产生的摩擦成本，这些摩擦成本使企业在国内享有的政策优惠将被一些国家和地区的反补贴政策掠夺殆尽，我国的税收支出成为别国的财政收入。

降低政策成本的对策建议

以上分析表明，政府引导科技型企业“走出去”以及创新的行为，应尽力降低政策成本，特别是应避免政策扭曲成本。布坎南（James M.Buchanan）等公共选择学者提出限制寻租就是要限制政府，在市场存在缺陷的情况下这是不可能的。然而，在政府必须干预经济的界限范围内，我们必须在市场失灵与政府失灵之间进行平衡，从而使全社会以尽量少的成本支出获得最大的社会效益。政府应将政策重点放在保护知识产权，构建公平、透明的竞争环境上。要降低政策成本，政府应尽量在以下方面提供服务：

1．建立全方位科技型企业“走出去”的服务体系

建立科技型企业“走出去”服务平台，鼓励和支持相关中介机构的发展，为科技型企业海外发展提供人才信息、法律咨询、翻译、报关、专利申报、展会服务、培训等综合服务，由政府牵头并出资，在国内建立“走出去”孵化器，为大量有志于国际化的科技型企业创造条件，降低进入国外市场的初期成本。

2．提供海外投资的全方位信息

我国政府部门应协助企业建立自己的专业化商业信息部门，加快社会中介机构、智囊机构、经济研究机构的体制改革，允许民营商业信息机构的设立，重视国家信息系统的依法管理和依法监督，提高全社会的信息竞争力，为企业“走出去”提供优质的信息服务。要完善信息服务，逐步建立健全全国统一、及时可靠、快速反应的对外投资信息网络系统，强化服务功能，实现信息共享，及时向社会和企业提供全面、完整的对外投资信息服务，帮助企业有针对性地投资区域、行业，减少盲目性投资风险，提高对外投资的成功率。

3．开展知识产权质押贷款和信贷担保机制建设

由于高新技术企业从事的是以科学技术发明和创造为基础的技术商品化活动，不可避免地存在开发失败的风险。而20%—30%的高新技术企业的成功是以70%—80%的企业巨大失败作为代价的。因此，制定科技型中小企业成长路线图，为其提供最好的发展环境，促进其健康快速地成长。商务部、科技部2009年12月联合发布的《关于鼓励技术出口的若干意见》指出：“支持技术出口企业开展知识产权质押贷款业务，建立知识产权质押融资服务机制，解决企业尤其是科技型中小企业融资困难，利用质押贷款贴息专项资金，降低企业融资成本。鼓励保险公司为技术出口特别是附带成套设备的技术出口提供收汇保障、商账追收服务和保险项下的贸易融资便利，简化理赔手续，加快理赔速度，化解企业收汇风险，加快企业资金周转速度。”

4．加强与国际组织和外国政府的谈判与合作

积极参与国际多双边投资框架谈判，与国际组织开展多层次合作，借助国际组织搭建国际及区域合作平台，积极传播我国发展经验，增强我国对外影响力，营造有利于境外投资的外部环境。积极与有关国家签订经济合作、投资保护、海关互助合作、避免双重征税、司法协助、领事条约、社会保险、检验检疫等政府间双边协定，为企业境外投资创造便利条件。巩固和发展与主要投资合作国家的长期合作关系，建立健全政府部门间对话机制，加强双边磋商，拓展合作领域，共同反对各种形式的投资保护主义行为以及歧视性的投资限制措施。加强外交与经济、外贸外援与对外投资等的协调、沟通和配合，推动我国与重点投资合作伙伴平等互利、友好合作关系不断发展，最大限度地减小企业海外投资的阻力。

5．加强政府海外投资金融支持力度

海外投资金融支持是政府为避免直接财政支持带来的经济政治纠纷和与世贸规则发生冲突而可以借助的一种重要经济性手段，它实际上是一种政府间接财政资助手段，但因为通过金融机构提供金融服务的方式来达到海外投资促进的目的，具有间接性、隐蔽性、经济性，因而可以有效避开直接财政资助带来的一些问题，并提高海外投资扶持的专业性和效益性，是现代市场经济和经济全球化条件下最重要也是最普及的一种政府海外投资促进手段。